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聚焦婚姻法司法解释三——夫妻一方负债的举证责任分配/王礼仁

时间:2024-07-12 16:08:04 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8385
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聚焦婚姻法司法解释三——夫妻一方负债的举证责任分配
(关于婚姻法解释三第十八条的修改意见)

王礼仁


  2010年11月15日最高人民法院发布了《关于适用若干问题的解释(三)(征求意见稿)》,该解释第十八条规定:
  “ 离婚时,夫妻一方主张婚姻关系存续期间以个人名义所负债务由双方共同偿还的,举债一方应证明所负债务基于夫妻合意或用于夫妻共同生活、经营”。
该规定将基于夫妻合意或用于夫妻共同生活、经营所负的债务债务规定为夫妻共同债务,非常合理,而把举证责任分配给举证人也是正确的。
但对于债权人是否承担举证责任,该条并没有规定。在司法实践中,有许多案件,需要债权人举证,如夫妻中举债的一方下落不明或死亡,债权人凭一方借条起诉夫妻另一方偿还债务,该举证责任如何分配?又如,当举债方不能举证或举债方本人也认为其举债没有用于夫妻共同生活、经营的,债权人是否承担举证责任?解释第十八条没有解决。对此,有必要再司法解释中加以完善。
我认为,在上述情况下,债权人应当承担局长责任。
  鉴于目前在理论上合实践中,对于举债人和债权人是否承担举证责任,尚存在分歧。因而,这里主要就举债人和债权人是否承担举证责任,作一些简要分析和阐述。
  一、为什么要举债人举证?
  夫妻一方以个人名义“为夫妻共同生活或经营”所负的债务,可以构成夫妻共同债务。但是否“为夫妻共同生活或经营”举债,需要事实证明,因为离开了“为夫妻共同生活或经营”这一“用途事实”,就无法判断。那么,举债的“用途事实”应当由谁证明,也是一个需要讨论的问题。
夫妻一方举债既有可能为了逃避债务,与夫妻另一方恶意串通,将夫妻共同债务,伪造或推委为夫妻个人债务;也有可能是与第三人恶意串通,虚构债务或恶意举债。也就是说,举债夫妻一方与未举债的夫妻另一方和第三人,构成一种三角关系:
举债人




  可能与夫妻另一方恶意串通逃避债务 可能与第三人恶意串通虚构债务或恶意举债

  从上图可以看出,举债方具有多重角色:既有可能与第三人是利益共同体,也有可能与夫妻另一方是利益共同体。因而,其举债也存在多重悬疑:一是可能存在虚构债务或恶意举债;二是可能存在逃避债务。如果把夫妻一方的举债,一律推定为夫妻共同债务,则难以排除举债方与第三人恶意串通,虚构债务或恶意举债的可能;而对夫妻一方的举债,在举债方不能证明为夫妻共同债务时,认定为举债一方的个人债务,则又难以排除举债方与另一方恶意串通,逃避共同债务可能。对于夫妻一方的举债,涉及到一个利益均衡问题。从第三人利益来考虑,要防止夫妻恶意串通,逃避债务;从非举债夫妻一方利益来考虑,要防止举债方与第三人是否恶意串通,虚构债务或恶意举债。那么,如何才能平衡各方的利益?关键就是一个举证责任的分配问题。也就是说,对于夫妻一方举债发生争议时,到底是由举债一方承担举证责任,还是由非举债一方承担举证责任?抑或由第三人承担举证责任?要有一个公平合理的分配。
  我们认为,判断某一债务是举债一方恶意举债还是与夫妻恶意串通逃避债务,关键是由举债事实或用途来证实。而“为夫妻共同生活或经营”的“用途事实”,是判断借款真伪或性质的最好标准。离开了“用途事实”,就无法判断是否“为夫妻共同生活”举债。在一方举债中,举债事实或举债用途只有举债人最清楚。而且举债事实或举债用途属于积极事实,根据经验法则,当事人只能对积极事实进行举证证明,无法对消极事实进行举证证明。也就是说,只能由主张举债事实存在或举债用于夫妻共同生活(积极事实)的一方负举证责任,主张举债事不实存在或举债没有用于夫妻共同利益(消极事实)一方不负举证责任。因而,对于夫妻一方举债,应当始终坚持由举债方承担举证责任,非举债方不负举证责任的举证分配原则。
  如果非举债一方否认一方举债存在或认为其举债非为夫妻共同生活,则应当由举债人或第三人举证证明其举债存在或用于夫妻共同生活。举债人不能举证或者认为其举债没有用于夫妻共同共同生活时,应由第三人举证证明其借款属于夫妻共同债务的性质。因而,举债人或第三人首先应当证明其举债属于“为夫妻共同利益”所负的债务,也就是说,在举债人或第三人能够证明夫妻一方以个人名义举债是“为夫妻共同利益”的前提下,非举债一方如果要抗辩第三人,则应就两项法定抗辩事由进行举证,如果不能证明或者没有两种排除情形时,则应当认定为夫妻共同债务。
  如举债一方提出因自己或家庭成员患病住院向第三人借款20000元,并提供了相关证据证明这一事实存在。那么,这当然属于因日常家庭生活需要所举债,属于“为夫妻共同生活”而举债。如果举债人与第三人没有约定该举债为举债人个人债务,尽管举债一方与另一方约定为分别财产制,但非举债一方不能证明第三人知道其约定为分别财产制,非举债一方不得对抗第三人,应当对20000元债务承担连带清偿责任。
  但如果举债一方提出借款20000元用于自己或家庭成员治病,但没有任何住院或门诊治疗证据,用于治病的事实不能认定。在这种情况下,如果第三人要求非举债一方承担连带责任,在非举债一方没有两种除外情形时,则直接推定为夫妻共同债务,判令其承担连带责任,显然是不公平、不合理的。因为当举债人不能证明用于家庭生活或夫妻共同利益时,该举债至少存在两种悬疑:一是该债务可能是虚假,即债务是举债人与第三人合谋虚构的假债务,该债务根本不存在;二是债务可能存在,但完全用于举债人个人的非正常消费,如娱乐、赌博等。因而,离开了借款“为夫妻共同生活”的“用途事实”,就无法判断借款的真伪或性质。只有借款的“用途事实”,才是识别借款真伪或是否用于“夫妻共同生活”的试金石。因而,借款的“用途事实”,是判断借款真伪或性质的最好证据。所以,必须由举债人对借款的“用途事实”进行举证。
  二、为什么要债权人(第三人)举证?
  当举债方不能举证或举债方背叛第三人(与夫妻另一方串通逃债),则应当由第三人承担替补举证责任,代替举债人举证证明其举债事实存在或举债用于夫妻共同生活。这就是说,在举债方背叛第三人时,第三人第一步要完成债务存在的举证,第二步要完成夫妻共同债务的举证。
  对于夫妻一方举债,是否用于“夫妻共同生活”,应当由举债人举证,比较好理解,一般不会发生争议。关键是怎样理解,在举债人不能举证或不举证时,为什么要由第三人举证,而不应由非借款夫妻一方举证?这是因为:
  1、从风险防范来看,应当由第三人举证。对于夫妻一方举债,债权人可以防范风险,而非举债夫妻一方难以防范另一方的恶意借贷或者与第三人恶意串通搞假借贷。也就是说,在借款之初,债权人拥有交易上的自由选择权,他完全可以通过让夫妻另一方对所借债务进行确认来规避这种交易上的风险。即债权人在借贷前,如果本意是以夫妻双方作为债务人,而对夫妻一方缺乏信任,担心其会与另一方串通逃避债务,或者担心一方属于恶意借贷等,债权人完全可以要求夫妻双方作出明确的意思表示或共同实施该行为,比如,要求夫妻双方出具借条,或者由向经手借款一方提供夫妻双方同意的确凿证据(授权委托书等),甚至还可以要求举债一方提供财产担保,完全可以防止风险的发生。但对于非经手借款的夫妻一方来讲,另一方是否借款、何时借款、向谁借款、借款做什么、以及借多少,他是无法知道和控制的。在另一方不能知道和不能控制的情况下,要其承担举证责任,显然缺乏科学性。如果将举证责任分配给非举债夫妻一方,非举债夫妻一方一般不能举证,只能被动地接受推定。这样,婚姻关系中的任何夫妻一方,都可以毫无顾忌地恶意借贷或消费,而另一方随时可以受到无辜牵连。这样分配举证责任,显然是不公平的。
  同时,从主观方面来考察,在一般情况下,夫妻一方为夫妻共同生活举债,只要举债人不与另一方夫妻恶意串通,逃避债务,举债人是可以举证证明用于夫妻共同生活的。因而,在这种情况下,一般不可能侵害第三人权利。只有在举债一方与另一方夫妻恶意串通,否认用于夫妻共同生活,把举债说成或捏造为举债人的个人债务时,才有可能侵害第三人利益。而第三人之所以敢向夫妻一方借贷,而不征求夫妻另一方的意见,主要是基于对该借款夫妻一方的信任。那么,如果借款夫妻一方背信弃义,与另一方恶意串通,逃避债务或者恶意举债,第三人应当承担因自己的过于自信或疏忽而产生的不利后果。但如果反过来,由非借款夫妻一方举证,实际上就是由非借款夫妻一方对第三人的过失负责,这显然是不公平的。这样只会滋生夫妻一方与第三人串通,虚构债务或恶意举债等后果的发生。
  2、从逻辑推论上看,应当由第三人举证。对一方举债发生争议时,判断某一具体债务是夫妻一方恶意举债还是与另一方恶意串通逃避债务?按其求真规则或方法,也应当由第三人举证。如果第三人不能举证,也应当推定第三人与一方的举债事实或用于夫妻共同生活的事实是假,非举债一方的抗辩是真。因为如前所述,第三人在向夫妻一方借贷时,有条件取得另一方的认可,而他没有征求另一方的意见,这就难以排除举债方有恶意举债或与第三人串通作假的可能。而对于非举债一方来讲,则无法推断他没有举证时,其抗辩没有用于夫妻共同生活是假。
  3、从举证的一般规则来看,应当由第三人举证。如前所述,举证事实有积极事实和消极事实,当事人只能对积极事实进行举证证明,无法对消极事实进行举证证明。主张用于夫妻共同生活的,属于积极事实,认为没有用于夫妻共同生活是消极事实。因而,当第三人认为属于夫妻共同债务,当然由第三人举证,而不应当由非举债一方承担举证责任。
  4、从举证责任的难易程度来看,第三人比非举债一方更容易举证。有人认为,债权人作为外部第三人如何能控制债务人是否会转变债务用途?又如何证明夫妻内部是否使用了该笔债务用于夫妻共同需要或其配偶是否分享了该债务利益?债权人对此缺乏举证能力。但也应当注意到,夫妻一方单独与第三人发生的借款交易,都是由举债一方与债权人决定的,另一方完全不能预见和控制;而作为交易一方的债权人,他对夫妻一方的借贷,相对于夫妻另一方来讲,其掌握信息的程度要大得多,其控制风险的能力要强得多。同时,第三人与举债夫妻一方的单独借贷,对于非举债夫妻一方来讲,非举债一方也属于不能掌握、不能控制信息的外部人。而相对于非举债一方,第三人与举债夫妻一方又是内部人。因而,两者相比,非借款夫妻一方离借款交易的距离或环境比债权人更远,更难举证,第三人则更容易一些。
  5、从夫妻共同债务推定的范围来看,应当由第三人举证。世界各国法律的普遍规定,对于未经合意或授权的一方举债,推定为夫妻共同债务的范围,只限于家事代理(为夫妻共同生活)或表见代理。也就是说,对于一方的举债,可以推定为夫妻共同债务的,要么是家事代理(为夫妻共同生活),要么就要具备表见代理的特征。对于一方因家事代理(为夫妻共同生活)举债,另一方没有法定抗辩事由,应当推定为夫妻共同债务;对于一方虽然不是为夫妻共同生活举债,但第三人有理由相信其系因日常生活需要举债,或者有理由相信系夫妻共同意思表示的,亦推定为夫妻共同债务,他方不得对抗善意第三人。由此可见,第三人要么就应当证明一方的举债,属于家事代理(为夫妻共同生活)范围内的举债,要么就要对一方或双方抗辩的非日常生活需要举债,证明其有理由相信系因日常生活需要举债,或者证明其有理由相信系夫妻共同意思表示。
  总之,第三人应当承担合理的举证责任。如果第三人既不能证明夫妻一方系因日常生活需要举债(家事代理),又不能证明其有理由相信系因日常生活需要举债,或者有理由相信系夫妻共同意思表示,他方当然可以对抗第三人。因为,从理论上讲,夫妻一方非日常生活需要行为不能构成第三人相信为夫妻行为的充分理由;只有夫妻一方的日常生活需要行为,才能构成第三人相信为夫妻行为的充分理由。这也是家事代理制度存在的合理性基础。因而,直接推定夫妻承担连带责任的范围,只限于家事代理(为夫妻共同生活)。如果超过了家事代理的范围,第三人就要举证证明举债人的举债具有表见代理的特征。只有举债人具有表见代理的特征时,对一方超过家事代理范围内的举债,另一方才能承担连带责任。可见,保护第三人利益,主要是在家事代理(为夫妻共同生活)和表见代理范围内保护。
  综上所述,在举债人不能举证的情况下,是由第三人举证,还是由非举债夫妻一方举证,两者相比,由第三人举证,可以预防风险,成本较小,举证更容易。从正义或公平的角度来考察,在交易中,如果产生的利益效果相同,而一方付出的成本较之另一方要小得多,法律就应当将责任转加于付出较少成本的的一方。因而,在举债人不能举证的情况下,由第三人举证,是比较切合实际的。同时,从夫妻共同债务推定的范围来看,第三人也应当承担相应的举证责任。



关于印发《第二代移动电话业务通信质量监督检查测试方法》的通知

信息产业部


关于印发《第二代移动电话业务通信质量监督检查测试方法》的通知

各省、自治区、直辖市通信管理局,中国电信集团公司、中国网络通信集团公司、中国移动通信集团公司、中国联合通信有限公司、铁道通信信息有限责任公司:

为了保护广大电信用户的合法利益,促进经营者改善提高移动电话业务通信质量,加大对第二代移动电话业务通信质量监督检查力度,按照《电信服务质量监督抽查规定》及《电信服务标准》,信息产业部制定了《第二代移动电话业务通信质量监督检查测试方法》。现印发你们,请参照执行。
本测试方法依据《电信服务标准》,对第二代移动电话业务通信质量指标进行测试和统计处理,包括:可接入率、接通率、拨号后时延、掉话率、计费差错率等,同时根据测试条件对单通、断续等其它指标进行统计。本测试方法适用于电信管理机构对第二代移动电话业务通信质量进行监督检查的抽样性技术测试,也可作为经营者进行自身通信质量检查的参考方法。

信息产业部和各省、自治区、直辖市通信管理局可以委托有能力的第三方检验机构进行该测试工作。测试中采用的仪器设备需经信息产业部指定的检验机构进行功能和性能的验证,以保证测试结果的一致性和精度要求;测试报告应按本测试方法中的有关要求提供相应的详细内容。

本着循序渐进的原则,近期的测试主要针对两家移动通信公司的GSM网络进行,对于CDMA网络通信质量的监督检查待测试条件成熟后逐步实施。
[摘要]我国开征房产税的前提是财政民主、财政透明,在当前不规范的财政体制下,以解决地方政府财政危机的理由并不能正当化房产税的征收,规避立法程序以旧瓶装新酒的方式征收房产税行不通,如果贸然大规模开征房产税,必然面临房产税的合理性、合法性和可操作性的疑问,将损害政府的合法性。我国地方政府摆脱财政困境,其出路在于大规模精减公务人员,重构分税与财政转移支付制度,确立政府与市场的边界,摆脱“生产建设型”政府的路径依赖,建立公共财政体制,实现财政民主化。
[关键词] 房产税 宪政 税收法定
[作者简介]高军(1972—),男,江苏淮安人,法学博士,江苏理工学院副教授,江苏华东律师事务所兼职律师。


近日,《经济日报》发表财政部部长谢旭人文章,称有关方面正在研究逐步在全国推行房产税。同期,财政部财政科学研究所所长贾康表示,“扩大房产税试点范围的改革方向已被锁定”并表示在未来的新一轮财税改革中,房产税是一个无法回避的方向。[1]从种种迹向看,在全国范围内征收房产税目前已呈箭在弦上之势。但是,正如美国最高法院约翰•马歇尔大法官所言,“征税的权力是事关毁灭的权力”,事实上国家征税所造成的财产减少,无论在规模还是在数量上都是任何私人犯罪(如盗窃、抢劫)所望其项背的。[2]涉税无小事,征收之前必须明确为什么要征房产税?虽然在这个问题上有关方面一直遮遮掩掩甚至讳莫如深,打压房价之说虽然冠冕堂皇,但在多次采取“史上最严厉的调控手段”均未奏效的情况下这个理由无疑显得较为苍白。显然,伴随后土地财政时期的到来,为地方政府提供稳定的财源是房产税的主要目的。 但是开征房产税的初衷固然好——土地是有限的资源,靠卖地的土地财政是杀鸡取卵、不可持续的财政,开征房产税可以破解地方政府土地财政困境,保证地方政府获得稳定的财源。不过到目前为止,所有给出的理由均是站在征税者的立场上考虑的,并没有考虑到纳税人的感受。毕竟房产税一旦开征是需要广大纳税人来负担的,而站在纳税人的立场,征收房产税则“兹事体大”,它直接侵犯的是纳税人受宪法保护的财产权,甚至可能直接威胁到普通纳税人的生存权。因此,在决定开征之前,必须厘清房产税的合理性、合法性等诸多问题。
一、开征房产税缘由之正当性质疑
税不仅仅是一个经济问题,更体现了政治和政府道德,国家不能以征税本身为目的,“当征税的目的不是为了保卫国家和增进国家福利时,征税就变成了盗窃。”[3]作为一项基本的常识,在现代民主法治社会,税存在的惟一理由就是作为政府提供公共物品和公共服务的对价而存在。“租税倘非出于公共福利需要者,即不得征收,如果征收,则不能认为是正当的租税”,[4]因此,国家征税权的正当性在于,纳税人期待税仅被用着提供公共服务或经纳税人同意的转移支付,唯如此,政府的权力才能被限制到合适的领域,这是有关税收的宪政逻辑。[5]而Alan Lewis则更是直接将“你付出了什么”和“你得到了什么”之间的联系称为“财政关系”。[6]
在现代民主法治社会,国家财政不同于一般追求赢利为目的的私人经济,它是一种以公益为价值取向的公共财政,奉行量出为入的原则,即依据公共事务决定征税事项。国家征税不能以取得超额收入为目的,其首要目的在于利用财政手段来达成维护国家独立与安定,促进国民生活的安宁幸福。因此,宪政的财政逻辑是:政府必须首先根据公共服务的内容来确定财政支出的方向和总量,然后在此基础上确定财政收入的总量,并进一步确定所需征收的税收总量,如果当年税收超额完成,那么第二年必须在此基础上进行减税。唯有如此,才能有效地降低一个社会的宏观税负,减轻公民的负担。而如果由政府来决定征税,对食税者来说,必然是收的税越多越好,“在政府的所有权力中,征税权是最容易滥用的权力”,[7]在缺乏有效的制度性约束的条件下,政府税制设计、税的征收过程中必然会倾向于实现税收的最大化,“开头微不足道,但是,如果不小心在意,税率就会很快翻倍,而且最终会到达没有人可以预见的地步,这合乎事物的本性。”[8]如果纳税人不能在宪政的框架内决定征税与用税事宜,最终不堪忍受苛捐杂税的结果唯有奋起搏命一途,“太阳底下无新鲜事”,历史上几乎所有的起义、革命,从根本上来说都是纳税人反叛。
笔者认为,在决定开征房产税来解决地方政府财政困境之前,必须搞清楚的是:地方政府为什么会缺钱?目前地方政府财政收支总体情况如何?我国财政整体状况如何?财政收入与支出的总额分别是多少?财政支出项目是否必要与合理?地方政府缺钱是否必须通过征税来解决?在现有的财政规模下能否通过其他途径来解决?以下疑问应当是合理的:“2010年我国7万多亿元的税收,11万多亿元的非税收入,加起来近19万亿元的政府收入”,[9]约占同年GDP的一半。如此庞大的财政收入为什么还不够用?我国社会公共事务需要投入的财政总额到底是多少?其中,中央与地方事务需要投入的财政又分别是多少?但遗憾的是,长期以来政府并没有公布相关的准确数据,甚至各级人大代表在表决政府预算时亦不能明悉相关数据,这难免让人困惑:既然不知道需要支出多少财政,又谈何开征新税呢?
事实上,“没有任何东西比规定国民应缴纳若干财产、应保留若干财产更需要智慧与谨慎”,[10]国家征税必须培养税源并衡量人民的纳税能力,不得侵及纳税人最低生存权,如果政府征税过多,不但不能成为纳税人自由与财产的保障,甚至极有可能走向反面。事实上,目前,我国纳税人负担已经非常沉重,姑且不论福布斯纳税人痛苦指数排名上我国连年居于前列,我们都生活在这个社会,只需根据我们每个人的切身体验,应完全可以感知到这一点。人们完全有理由发出这样疑问:既然地方财政困难,为什么吃财政饭的公务员和事业单位人员数量越来越膨胀?为什么还存在着数额庞大的“三公消费”?解决财政困境为什么只想到了加税而不从精减人员和杜绝“三公消费”入手?
二、开征房产税途径之正当性质疑
税法本质上是侵权法,税收直接威胁到公民的宪法财产权,因此必须严格限制政府征税的权力,“如果行政者有决定国家征税的权力,而不是限于表示同意而已的话,自由就不存在了。因为这样行政权力就在立法最重要的关键上成为立法性质的权力了。”[11]税收法定与罪刑法定是宪政的两项基本原则,在自由民主法治社会中是保障公民财产自由与人身自由之武器。
我国宪法第56条规定,“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。虽然对此处的“法律”应解释为狭义的全国人大、人大常委会制订的法律,还是广义的法律尚缺乏权威的解释,但根据宪政的一般原理,依合宪解释应理解为狭义的法律,更何况《立法法》第8条明确规定了“下列事项只能制定法律:(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。我国税收法定原则是通过《税收征收管理法》确定的,该法第3条第1款规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行”,但该款同时还规定了“法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行”。另外,《立法法》第9条也规定了“本法第8条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。不过,为防止被授权机关滥用权力,《立法法》第10条规定了,“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”因此,根据以上宪法与法律的规定,开征房产税难以绕过立法环节。
事实上,当前热议的房产税其最初的名称是物业税。长期以来,在中国房地产领域,与房地产有关的税收包括城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、印花税、营业税和所得税,此外还有各种名目的收费,其繁杂程度举世无双。十六届三中全会提出“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”。也就是说,房产税最初的定位是物业税,其初衷是为了规范房地产领域的税费体系,即把开发环节和流通环节的税向持有环节转移,是一个税收转移的问题。但物业税的征收需要经过全国人大的立法程序,通过人大立法开征新税并非易事,因此有关部门就想起了长期被搁置的房产税, 意图通过旧瓶装新酒的方式将物业税穿上房产税的马甲而横空祭出,其隐含的逻辑是:虽然《房产税暂行条例》第5条中明确规定了 “个人所有非营业用的房产”免纳房产税,但这里用的是“免纳”一词,似乎本该征收的,未征收是立法机关的一种“恩赐”,现在随着形势的变化,决定开始征收是名正言顺的。不过,由于这部《条例》颁行已26年,其制订所依据的《税收征收管理暂行条例》早已废止,其存在的合理性与合法性均存在疑问。为绕开立法环节,2012年1月17日国务院在其颁发的《关于废止和修改部分行政法规的决定》中第76条规定,“将《房产税暂行条例》第8条中的《税收征收管理暂行条例》修改为《税收征收管理法》”。表面上看来,国务院此举似乎清除了房产税征收的障碍,下一步只需要将对“个人所有非营业用的房产”“免纳”的“恩惠” 取消即可顺理成章的开征。
以上谋划可谓是“深思熟虑”,但笔者认为此乃机巧而非正道,征收房产税乃涉及国计民生、直接影响社会稳定之大事,必须走煌煌正道。必须认识到,长期以来我国税收法制领域行政立法独大而法律式微的状况 实际上背离了法治,是一种极不正常的现象,这种现象之所以发生,其根源在于1984年全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》:“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验,加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例,不适用中外合资经营企业和外国企业”。从《决定》的名称和内容中,明显可以看出:(1)税收领域的授权立法,仅仅是我国改革开放初期经济体制改革探索阶段一种过渡性的权宜安排;(2)该《决定》包含的授权目的与范围过于宽泛,不符合授权明确性的要求,属于典型的空白授权条款,事实上赋予了作为行政机关的国务院过大的税收立法权——自然,由行政机关来决定征税事项,其后果必然是税越来越重。
当前,随着市场经济的逐步深入以及依法治国实践的推进,限制国家征税权力以保护公民财产权、保护市场经济的创新与活力已成为当前紧迫的时代命题。《立法法》第11条规定,“授权立法事项,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”。到目前为止,《房产税暂行条例》已“暂行”了26年,期间中国政治、经济与社会发生了广泛、巨大而深刻的变化,“法治”、“人权保障”、公民财产权保护等条款已通过修正案形式入宪,民主法治已蔚然成为时代的潮流,制定法律的条件还不成熟似乎怎么也说不过去。更何况,在2009年6月27日,十一届全国人大常委会第九次会议通过决定,废止了全国人大常委会1984年《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》,这次会议同时还要求国务院尽快将此前依据该授权决定而制定的税收法规提交全国人大常委会审议以制定相应的法律。因此,从程序上讲,试图回避税收立法程序,以旧瓶装新酒的方式来征收房产税行不通。
三、当下开征房产税的后果分析
首先,借打压房价的理由开征房产税将严重损害政府诚信。近年来,房价高昂带来了很多社会问题,中央政府采取了诸多手段打压房价,但政府认定房价上涨过快的原因在于有人投机炒房和开发商哄抬房价,因此数次采取的房价调控政策的重点主要落脚在提高首付、征收交易税、征收土地增值税,甚至采取了合法性受到质疑的“限购令”的方式,[12]但是由于方向错误, 所开的药方只能治标而不治本,最多只是暂时扼制了房价疯涨的势头,离预期的房价下降还有较大的距离。事实上,征收房产税的思路,仍是一种与“限购令”类似的、靠打压需求来迫使商品价格稳定的计划经济思维。在我国目前的房地产体制下,房产税背后的真实逻辑其实是:政府垄断土地交易一级市场,房产商垄断商品房开发市场,政府以低价夺地,然后以高价拍地,对房地产开发收取名目繁多税费,从而导致房地产价格飙升, 再以抑制高房价为理由开征房产税。笔者认为,寄希望于通过房产税打压房价,实无异于缘木求鱼,作为一个基本的常识,任何与房子交易和持有有关的税收一定会推高房价,房产税一定会体现在租金或房价中由租房者、购房者承担。在当前不明确房产税开征的目的,而且未对目前已经存在的与房地产有关的税费进行清理的情况下贸然开征,征收之后租房价格必然也将水涨船高,届时买不起房的人甚至可能连租也租不起了。 因此,必须警惕那种借公众对高房价深恶痛绝的情绪以及打压房价的呼声,为地方政府开拓一个取之不尽的税源的做法,借民粹思想来趁机征税实际上是极其危险的,如果一旦无法兑现打压房价的承诺,而公众又切切实实的多了一项沉重的税收负担,最终必将导致民怨沸腾,使政府的信用扫地。
其次,贸然开征房产税将引发有关税负公平的道德风险。公平纳税是税法的基本原则,它源于税的事物本质,集中体现了税的内在法理与精神,深受古今中外学者的推崇并为当代许多国家的宪法所明文确立,税负公平原则已成为各国制定税收制度的首要选择。[13]我国开征房产税,必须解决房产税公平纳税的问题。但是,目前我国房地产领域的情况非常复杂,光住房的类型就有很多种——单位福利房、公租房、商品房、小产权房、自有宅基地房、集资房、军产权房等等,不一而足,让人眼花缭乱。这些房产的权利事实上是不平等的,对形形色色权利不平等的房产究竟该如何征税?此外,单从技术方面来讲,征收房产税就面临很多困难:是按人均面积征收还是按套数征收?是针对新增商品房征还是现有存量房均予征收?房子坐落的位置在市中心还是郊区,不管房屋新旧,不管楼层高低,不管配套设施差距是否一视同仁征收?等等,这些都必须由全社会经过充分的讨论达成共识后以立法的形式来确认。但是在我国,官员财产申报提了多年,至今尚且“在技术上做不到”,而在全国范围内要调查每家每户有几套房产、人均占有多少面积以及对每座房产进行估值,需要大量的专业人员以及投入巨大的人力、物力,这是一个比官员财产申报更复杂的任务,从逻辑上讲似乎更不可能完成。特别是现阶段中国民主法治尚不健全的国情下,人们完全有理由担心:一旦开征房产税,具体操作中房价估值完全有可能会向权势者偏移,权势者定会有逃避房产税的办法,最终房产税极可能沦为落在普通人身上的沉重负担——事实上,翻开任何一部中国赋税史,可以发现这种情况在中国历史上是不绝于书的。
第三,征收房产税将极大加重普通纳税人的负担。一直以来,“与西方发达国家接轨”是有关部门宣称征收房产税的一个重要理由。但必须指出的是,我国目前所要征收的房产税与西方的房产税实际上并非同一概念。确实,西方国家一般都有房产税这一地方税税种,但问题在于西方国家一般以透明的直接税为主体税制结构,房产税是直接税,它直接针对房产而征收,房产的价值主要体现在土地使用权的增值上,而西方国家的纳税人是拥有房屋土地永久产权的。此外,在西方国家,房产税征收的目的在于为地方居民提供公共物品与公共服务,其征收与使用均为透明,纳税人有权随时进行查询和监督。我国情况不同于西方,我国是以不透明的间接税为主体税制结构,纳税人负担本已沉重,更何况我国实行特殊的土地国有政策,居民所购买的房产只有70年的土地使用权期限,房价中已经包含此前开发商为取得该土地开发资格而交纳的巨额土地使用权出让金,亦即购房者已交过直接税性质的土地租金,再征收房产税无疑属于重复征税,在制度上无法自圆其说。近年来的中国城市化进程中,政府已通过房地产手段吸取了巨额的民间财富,“民为邦本,本固邦宁”,征税不得侵犯纳税人生存保障,这是纳税人的基本权利同时也是政府道义上的责任。如果房产税未经充分的公开博弈达成整个社会的共识而率尔出台,将有可能会极大的加重普通纳税人的负担,进而动摇社会和谐的基础。此外,由于当前中国实行的并非完全意义上的市场经济,个人投资的渠道非常窄、股市的长期低迷与掠夺、长期的通货膨胀造成银行存款实际的负利率等因素的存在,决定了目前在中国实际能够资产保值的财产主要是房产,如果全面普遍地征收房产税,将可能发生动摇全社会资产基础的危险。当前,我国基尼系数已超过国际警戒线,贫富悬殊的存在已是一个不争的事实,对于官员或富人而言,可以或凭借权势逃避征税、或根本不在乎征那点税、或通过房屋出租将房产税转嫁、或干脆“用脚投票”将包括房产在内的资产出卖转移资金到海外, 但房产税对于已拥有住房的普通人来说则是实实在在的负担。而且,开征房产税势必将增加征税成本,最终这些成本将会转嫁到纳税人身上。在目前征税与用税均不透明,甚至连公众深恶痛绝、饱受诟病的巨额“三公消费”都无法扼制的财政体制下,征收直接税性质的房产税,将极大的刺激纳税人的“税痛”,纳税人必然产生“我纳税,你享乐”的强烈抵触情绪,并采取各种方式逃避缴纳甚至公然拒绝缴纳,如果强制执行,可能存在诱发大规模社会冲突的风险。
四、解决地方政府财政危机之正道
近年来,伴随着我国经济的飞速发展,我国政府财政收入连年超GDP增幅而不断攀升。不过,虽然财政收入总额巨大,但地方政府却普遍出现了财政困境。 地方政府“土地财政”遂兴,一些地方政府卖地的收入占了地方财政收入半数甚至更多,形成“房价绑架财政”局面。地方政府强力征地、拆迁遭至了激烈的社会反抗,造成诸多严重的社会问题。近期以来,由于“限购令”等房价调控措施的采取,房地产交易萎靡,带来地方政府土地频频流拍,地方政府遭遇财政危机。继续维持高房价以保持土地财政格局固然不可取,因为土地是不可再生资源,土地财政本质上是一种掠夺型、不可持续的财政,但是否就必须以房产税来代替,笔者认为结论并非如此简单。当前,我国改革开放已进入攻坚阶段,很多体制性缺陷充分暴露出来,出现了政府权力日益扩张、社会不同阶层贫富差距过大、纳税人负担过重、群体性事件频发等诸多严峻的社会问题。值得警惕的是,目前存在着两个非常危险的信号:其一,几乎每出现一个社会问题,政府首先就会想到用增税来解决,这似乎已形成了政府的思维惯性与解决问题对策的“路径依赖”,而较少顾及民众的负担和税收法定的宪政原则。本质上这是一种行政本位与功利主义思维,它将复杂的社会问题简单化,对社会治理的理性化、法治化建设是极为有害的。其二,与西方国家议员们通常竭力抵制政府开征新税的做法不同的是,近年来我国各级人大代表也非常热衷建议开征新税,实际上这是一种严重的角色错位与背离。[14]古今中外的历史经验告诉我们,由政府来实际掌握征税的权力、决定征税事项,必然是重税的结果,因为不受约束的行政权力的欲望一定是无止境的。但是,在社会转型各种矛盾尖锐的时期,加税必须格外慎重,因为重税将极有可能压垮社会经济和突破民众的忍耐底线,使社会陷入动乱。笔者认为,解决目前我国地方政府财政困境,当务之急在于推进国家机关与事业单位改革,通过大规模精减人员来解决长期以来“吃饭财政”所造成的“民之饥,以其上食税之多,是以饥”的问题,根本之道则在于:
1、重构分税制与财政转移支付制度。1993年中央政府单方面决定的分税制型塑了一个财权与事权不对等的央地财政关系,中央政府处于绝对的优势地位,财多而事少,地方政府则反之即财少而事多。实践证明分税制缺陷明显,与地方财政普遍捉襟见肘相对的是,近年来国家部委、国有大企业纷纷表现得财大气粗,“天价装修”、为完成预算每年年终突击花钱、以及国有投资企业海外投资失误导致巨额亏损等这类事件经常见诸报端。虽然每年我国中央财政转移支付的数额巨大,但对本质上属于宪政基本问题的财政转移支付事项却至今尚未实现法治化,实践中的随意化、不规范的操作,事实上的“会哭的孩子有奶吃”催生了“驻京办”、“跑部钱进”等腐败现象。纳税人完全有理由发出这样的疑问:地方政府没钱,直接原因在于分税制与财政转移支付制度的不合理,那为什么不可以进行宪政的意义上的重构?
2、确立政府与市场的边界,摆脱政府投资的路径依赖。长期以来,受计划经济时代政府主导经济发展的思维影响,我国政府是计划投资型政府,奉行的是依靠政府拉动经济的发展模式。这种模式存在着天生的缺陷:首先,经济学理论以及人类社会长期的实践已充分证实,政府利用资源的效率必然低于个人支配、利用资源的效率。如果政府征收的税收过重,必然会产生国富民穷的后果,过多的资源集中到政府手中对社会而言并非幸事,至少降低了全社会对资源的利用效率。其次,政治经济学常识告诉我们,政府不同于市场,政府的职能是为社会提供市场无法提供或不能有效提供的公共物品和公共服务,如果政府直接参与市场竞争,必将利用自身的政策制订者的地位产生垄断,由于缺乏有效的外部监管,与政府巨额投资相伴随的必然是普遍的低效甚至无效以及贪污、浪费等政府工程病。因此,宪政主义要求,政府的职能必须是有限的,社会和市场能够解决的问题,就不需要政府动用税款来解决。因此,在法治社会中,政府正确的角色定位不是赤膊上阵与民争利,而是提供包括公平的市场交易规则、独立公正的司法体系等在内的公共物品与公共服务,促进市场的发展,培植税基,通过法定的税收来源源不断获得财政收入。
3、完善公共财政制度,实现财政的民主化。现代税收的法理基础是税收契约论,税收被理解为收入和支出的混合体,税收的用途必须严格限定在为社会共同体提供公共物品与公共服务上,“如果在赋税收入的使用上没有任何限制,这种收入就与政府中决策制定者的个人所得毫无二致”,[15] 而Wicksell更是一针见血地指出,“若不是期望政府利用税收来提供财货与劳务,以取得一些利益;在制宪前或制宪后没有一个人愿意付税”。[16]事实上,在一个民主法治国家,涉税的事项均由纳税人来决定,奉行“以支定收”,即每个年度都由议会来具体讨论钱花在哪里、怎么花、花多少之后,再决定征多少税。纳税人纳税后,依法享有公共物品请求权与使用权,以及对税收收支情况的知情权和监督权。但遗憾的是,在我国,受与计划经济相适应的马克思主义国家学说的影响,长期以来我国政府将税收理解成权力关系,在财政理论方面奉行的是国家分配论,我国各级政府实际上是“以收定支”,收多少花多少,甚至以多征税作为业绩炫耀,而税款花在哪里则根本无需向纳税人汇报。当前全球化背景下,随着市场经济的发展,公众民主法治意识高涨,公众已普遍意识到政府的税收来自于纳税人的财产,是纳税人供养了政府而非相反,基于每个人的自身体验,公众并不相信政府组成人员是什么“道德超人”,已不再满足于税收的“取之于民、用之于民”仅仅停留在“宏大叙事”的宣传层面,要求重大的涉税事项必须由广大纳税人来决定,并通过具体化、可操作的法律程序来保障,而不能靠“党性自觉”或“政府父爱主义”式的施舍。因此,必须采取措施完善我国人民代表大会制度,特别是应当大力进行预算的民主化与公共化改革,进而推动公共财政的完善,真正的实现人大代表对征税与用税的决定权。

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[16]转引自.蓝元骏.熊彼特租税国思想与现代宪政国家[D].台湾大学法律学研究所硕士论文2005.75.


本文已发表在《地方财政研究》2013年第7期,转载、引用请注明出处,谢谢!