一、从当前侦查监督队伍能力面临的主要问题看加强能力建设的重要性

近年来，全国检察机关侦查监督部门高度重视队伍建设，特别是把加强能力建设作为推动侦查监督工作科学发展的重要抓手，在理念引导、制度规范、案件评查、人员储备等方面下功夫，全国侦查监督队伍整体素质不断提升，监督能力不断增强，办案水平不断提高，为侦查监督职能的发挥提供了有力的人才保障。但是，面对新形势、新任务，侦查监督队伍能力还存在以下矛盾和问题:

(一)侦查监督业务与人员数量、素质的结构性矛盾。近些年来，我国刑事案件总数居高不下，审查逮捕案件呈上升趋势，立案监督、侦查活动监督工作量也不断加大，但侦查监督部门人员年均增长速度明显低于年人均办案量的增长速度，有的基层院侦查监督部门年人均办案量达200余件。同时，侦查监督部门还承担着综治维稳、打黑除恶、扫黄打非、禁毒禁赌、保护知识产权等30多项专项工作。特别是近年来随着司法改革的深化、三项重点工作的推进以及刑事诉讼法的修改，侦查监督职能不断拓展，任务不断增加，一些地方特别是基层院的侦查监督部门案多人少任务重的矛盾十分突出。

(二)新的执法理念与传统办案习惯的矛盾。近年来，中央和高检院先后提出了构建社会主义和谐社会、贯彻宽严相济刑事政策、深入推进三项重点工作以及“六观”、“六个有机统一”等重要思想，要求检察工作由传统的重打击轻保护、重配合轻监督、重办案轻服务向打击与保护并重、配合与监督并重、办案与服务并重转化，对侦查监督工作传统的执法理念和办案习惯产生了巨大冲击，侦查监督部门必须转变执法理念、调整工作思路、改进工作方法，以适应新时期对执法能力的新要求。但是，传统办案习惯在一些同志思想中仍然存在，在很大程度上制约了侦查监督人员能力素质的提高，直接影响办案质量。

(三)新任务新要求与传统工作方式的矛盾。深化司法改革丰富了侦查监督的内涵和外延，对侦查监督工作方式转型提出要求。如，审查逮捕由简单的“办手续”向司法审查转变，证据审查的重心由真实性向真实性与合法性并重转变，办案工作由单纯的依法处理向依法处理与风险评估、释法说理、化解矛盾同步进行转变，等等。同时，深入推进三项重点工作也对侦查监督人员化解矛盾纠纷、推进管理创新、做好群众工作、应对引导舆情等提出新任务。这些，对侦查监督人员的证据审查能力、案件分析能力、依法决断能力、纠正违法能力、释法说理能力以及服务大局能力、群众工作能力等都提出了更多、更高的要求。但是，传统工作方式的转型不可能一蹴而就，适应这种转型要求的工作能力也不可能短时间提高。

(四)侦查监督骨干力量流动频繁与专家型、专门型人才需求的矛盾。人员相对稳定是保证工作持续发展的前提和基础。侦查监督业务面广线长，法律性、政策性、敏感性较强，工作经验需要长期积累，因而需要一支专业、稳定的侦查监督队伍。目前，侦查监督部门力量不足、业务骨干流动频繁问题比较突出。特别是基层院侦查监督部门人员普遍紧张，业务骨干更是欠缺。

面对侦查监督工作持续发展对侦查监督能力提出的新要求，采取切实有效措施进一步加强侦查监督能力建设就成为刻不容缓的重要任务。

首先，加强侦查监督能力建设，是侦查监督工作适应新发展、应对新挑战的需要。当前，侦查监督部门依法打击犯罪、化解矛盾纠纷、维护社会稳定的难度加大，要求增高，执法环境日趋复杂，特别是司法改革的深化和刑事诉讼法的再修改，赋予侦查监督部门一些新的职责任务。只有切实加强能力建设，全面提高侦查监督队伍的整体素质，才能适应新形势、新任务的要求，更好地担负起宪法和法律赋予的神圣职责。

其次，加强侦查监督能力建设，是依法正确履行职责、提高办案质量的需要。侦查监督部门集打击犯罪与维护人权、保障诉讼与监督诉讼两方面功能于一身，处于检察机关履行刑事诉讼监督、应对化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的前沿。侦查监督职能的行使是通过办案来实现的，如果办案质量不高或出现错案，不仅损害法律实施，而且会侵害当事人的合法权利。加强侦查监督能力建设，是不断提高执法水平，确保办案质量的客观要求。

再次，加强侦查监督能力建设，是提高执法公信力和树立检察机关良好形象的需要。随着人民群众法治意识、维权意识、监督意识的增强和侦查监督环节检务公开、释法说理和群众工作的深入推进，侦查监督工作与人民群众接触的场合越来越多，接受群众投诉、媒体监督和公众评议的机会也越来越多，人民群众往往通过具体办案人员的言谈举止、工作表现来评判整个检察队伍的素质和形象。只有切实加强侦查监督能力建设，全面提高队伍的综合素质和专业化水平，才能更好地展示检察机关良好的执法形象，不断提高检察机关的执法公信力。

二、侦查监督能力的基本内涵

侦查监督能力是一个不断发展变化的范畴，随着侦查监督任务的拓展、党和政府中心工作的调整、刑事司法政策和法律规定的变动等而有不同要求。但是万变不离其宗，这个“宗”就是侦查监督职能的规律性。

从宏观层面讲，侦查监督能力包含以下几层含义:一是履职能力，即依法履行审查逮捕、立案监督、侦查活动监督三项职责，及时准确打击犯罪、依法保障人权、有效纠正违法，实现办案法律效果、政治效果和社会效果相统一的能力。二是服务能力，即服务党和政府中心工作、服务经济社会发展的能力，在现阶段主要体现为立足职能深入推进三项重点工作，参与加强和创新社会管理，维护社会稳定，促进社会和谐，保障经济又好又快发展的能力。三是创新发展能力，即把握侦查监督工作规律，创新完善工作机制，实现科学发展的能力。侦查监督能力的外在表现是侦查监督工作各方面所取得的业绩。侦查监督能力的主要实现方式是相关法律规定的健全、工作机制的完善和队伍素质的提高。

从具体业务层面分析，侦查监督能力主要包括以下七个方面的岗位技能:

(一)证据审查和分析、判断能力。即在侦查初始阶段证据尚不充分、确定而审查逮捕办案期限又较短的情况下，进行证据审查、分析、判断，并据之准确认定案件事实、判定案件性质的能力。这种能力是与侦查监督职责特点相适应，居于侦查监督业务核心地位的能力，是侦查监督人员必须着力提高的关键本领。

提高证据审查和分析判断能力，应成为侦查监督能力建设的重中之重的任务。当前，要重点提高对重大复杂疑难及新类型案件的证据审查能力，包括全面审查涉及罪与非罪、此罪与彼罪及有无逮捕必要的各种证据，准确甄别、把握“有证据证明有犯罪事实”逮捕证明标准。要提高介入侦查、引导取证以及通过审查案卷材料、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取律师意见和审查同步录音录像等核实证据和依法排除非法证据的能力，准确认定案件事实，切实防止错捕、漏捕。

(二)法律适用和政策运用能力。即在刑事政策指导下依法准确认定案件性质，正确作出司法决断的能力。它要求侦查监督人员熟练掌握和正确理解刑事法律和相关司法解释的规定，善于从犯罪的本质特征把握行为性质，按照主客观相统一的原则正确区分罪与非罪、此罪与彼罪的界限。法律适用要与刑事政策的运用相结合，当前特别要提高对于宽严相济刑事政策的认识和运用能力。对不同的犯罪行为，对严重犯罪中的从宽情节和轻微犯罪中的从严情节，对实体处理和强制措施运用，都应充分体现宽严相济的要求，依法该严则严、当宽则宽、宽严有度。这一政策体现在审查逮捕中，就是既要保持对严重犯罪的打击力度，当捕则捕，又要尽可能减少轻微刑事案件的羁押，关键是要提高对逮捕必要性的审查判断能力。修改后的刑事诉讼法关于逮捕条件的细化，体现了司法实践对于逮捕必要性审查的需求，侦查监督人员应当结合现行司法文件关于逮捕必要性的规定，认真学习领会，做到融会贯通，切实增强从涉嫌犯罪的性质、情节、犯罪嫌疑人的人身危险性以及诉讼保障条件等方面审查判断逮捕必要性的能力，坚持少捕慎捕，减少不必要的羁押。

(三)发现和纠正违法的能力。它要求侦查监督人员熟悉侦查知识，把握侦查活动特点和规律，善于通过介入侦查、审查案件材料、讯问犯罪嫌疑人和受理投诉等，察微析疑，及时发现违法线索，有效纠正违法行为，保障侦查活动依法进行。有效纠正违法的前提是准确认定违法，因此要提高调查核实违法的能力。纠正违法要突出重点，讲究方式方法和工作艺术，善于与侦查机关进行沟通协调，处理好加强监督与配合支持的关系，努力做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督，提高监督质量，注重监督效果。

(四)案件汇报和文书制作能力。案件汇报是办案的重要环节，案件汇报能力是侦查监督人员必备的重要技能之一。案件汇报水平如何，不但反映办案人员的工作作风、法律政策水平和对案件事实、证据的把握程度，而且直接影响院领导在案件定性、捕与不捕等重大问题上所作决策的正确性。制作《审查逮捕意见书》是案件能否汇报清楚的关键。一份好的《审查逮捕意见书》首先要做到事实概括清楚、准确，证据排列有序、分析透彻，案件定性和法律适用正确，案件处理意见明确、理由充分;同时要做到格式规范，层次清晰，简繁得当，重点突出，文字精练。每个侦查监督人员都必须学会制作《审查逮捕意见书》并不断提高制作水平。侦查监督其他法律文书和工作文书的制作也是侦查监督人员应当熟练掌握的基本技能，当前特别需要加强说理文书和检察建议书的制作能力。

(五)释法说理能力。加强释法说理是侦查监督职能本身的内在要求，也是做好新形势下群众工作、构建社会主义和谐社会对侦查监督工作提出的新要求。“说理”本身应做到“说得清、有依据、能服人、解心结”。它需要说理者具备深厚的法律功底、丰富的实践经验、高明的沟通技巧和较强的语言表达能力，做到说理全面客观，论证充分有力，语言通俗易懂，使案件当事人或监督对象心悦诚服地认可和接受检察机关依法作出的决定。当前，要特别注重提高对当事人的释法说理能力，既保障其知情权，又向其宣传法律知识，并给其发表意见的机会，使其感到被尊重，减少质疑、对抗乃至申诉上访等。

(六)防范化解社会矛盾、做群众工作的能力。新时期的侦查监督工作不能再就案办案，而必须将依法办案和化解矛盾结合起来，切实防止因办案的简单化或处理不当而引发、激化社会矛盾，发生极端事件。在审查逮捕、立案监督和侦查活动监督各个环节都要加强执法办案风险评估，对于有办案风险的案件，要在坚持依法办案的前提下，积极采取有效措施对当事人进行心理疏导，做好可能出现的突发事件或社会舆情的应对预案。对于因民间纠纷引发的轻微刑事案件，要主动做双方当事人的矛盾化解工作，具备和解条件的，积极促使双方自愿达成刑事和解。这就要求侦查监督人员提高对执法办案风险的分析评估能力、突发事件的应急处置能力、社会舆情的应对引导能力，以及了解群众心理、化解群众心结、疏导群众情绪、平复群众怨愤等做群众工作的能力。

(七)参与加强和创新社会管理的能力。侦查监督人员要根据深入推进三项重点工作的新要求，立足侦查监督职能，延伸监督触角，主动融入社会管理格局，不断提高参与加强和创新社会管理的能力。要树立大局意识，不断充实专业知识，认真负责地履行好所承担的各类加强社会管理的专项工作，配合有关部门加强社会治安综合治理和对流动人口、特殊人群、非公有制经济组织、新社会组织、信息网络等的服务管理，促进社会管理体系建设。提高分析研判社会治安动态的能力，针对刑事案件的多发领域、社会关注的热点问题、类案发生的特点规律，及时准确地向党委、政府和有关部门提出加强和创新社会管理的检察建议。

三、加强侦查监督能力建设的主要措施

(一)以开展政法干警核心价值观教育实践活动为载体，切实加强思想政治建设，增强侦查监督人员立足职能服务大局的自觉性和能力。要把思想政治建设放在侦查监督能力建设的首位，始终坚持用马克思主义中国化的最新理论成果武装头脑，牢固树立和践行“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法核心价值观，坚持“六观”、“六个有机统一”，努力培养和提高侦查监督人员的政治素养、理论水平、大局意识和职业道德，不断增强政治敏感性和政治鉴别力，确保侦查监督工作始终坚持正确的政治方向，提高立足本职工作为经济社会发展大局服务的自觉性和能力。

(二)努力打造“学习型”侦查监督部门，丰富侦查监督人员的专业素养和知识储备。侦查监督人员要把学习作为一种政治责任、精神追求和生活态度，紧跟时代发展和形势任务变化，认真查找自身差距，切实养成勤奋学习、终身学习、学习工作化、工作学习化的良好习惯。要健全学习制度，鼓励侦查监督人员参加业务学习和学历学位教育。通过搭建网络平台、建立学习论坛、业务沙龙等多种形式，为侦查监督人员充实法律知识、深化理论学习、交流工作经验创造条件。要学习掌握侦查知识和基本技能，学习科技、经济、金融、财税、证券、期货、知识产权等专业知识，加强知识储备，满足办案之需。

贵州省贵阳市人民政府


贵阳市农民承担费用和劳务管理规定

　（１９９４年１０月１１日　贵阳市人民政府令第10号）


第一章　总则

　　第一条　为减轻农民负担，保护农民合法权益，调动农民生产积极性，促进农村经济的发展，根据国务院《农民承担费用和劳务管理条例》（以下简称条例）和《贵州省实施〈农民承担费用和劳务管理条例〉办法》（以下简称办法），结合我市实际，制定本规定。


　　第二条　本规定所称农民负担的费用和劳务（以下简称农民负担）是指农民除缴纳税金，完成国家农产品定购任务外，依照法律、法规所承担的村（含村民组，下同）提留、乡（含镇，下同）统筹费和农村义务工和劳动积累工及按《条例》、《办法》和本规定审批收取的其他费用。
　　除上述规定外，其他要求农民无偿提供任何财力、物力和劳务的均属非法行为，农民有权拒绝。


　　第三条　在本市行政区域内的机关、团体、企业事业单位、乡镇集体经济组织和个人，都必须遵守本规定。


　　第四条　市人民政府农业行政主管部门主管全市农民负担监督管理工作，日常工作由市农业局负责。
　　区人民政府农业行政主管部门负责本区的农民负担监督管理工作，日常工作由区农村经济经营管理部门负责。乡人民政府主管本乡的农民负担监督工作，日常工作由乡农村经济经营管理部门负责。村级由村集体经济组织负责人担任农民负担监督管理员。
　　小河镇按本规定执行。


　　第五条　各级人民政府农民负担监督管理部门的职责是：
　　（一）宣传贯彻执行有关农民负担管理的政策法律、法规和规章；
　　（二）审计农民负担的承担数额和使用情况；
　　（三）协助有机关受理检举、揭发、控告和处理涉及农民负担的案件；
　　（四）对违反《条例》、《办法》、本规定及国家有关农民负担政策的单位和个人提出处理意见；
　　（五）培训农民负担监督管理工作人员。


　　第六条　鼓励和支持发展农村集体经济，增强集体经济实力，主要依靠集体经济增加的收入和公共积累，兴办农村社会主义物质文明和精神文明建设事业。


　　第七条　具备下列条件之一的单位和个人，人民政府或农民负担监督管理部门应给予表彰或奖励：
　　（一）凡严格执行本规定，切实减轻农民负担，成效显著的；
　　（二）在农民负担监督管理工作中，认真履行职责，成绩显著的；
　　（三）检举、揭发向农民乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派行为，有突出贡献的。

第二章　农民负担标准和使用范围





　　第八条　村提留、乡统筹费、以乡为单位计算、实行定项限额、定向使用的原则，不得另立项目和提高数额。
　　农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费（不含乡村集体所有制企业缴纳的利润），以国家统计局批准农业部制发的农村经济收益分配决算统计报表和计算方法统计的数字为依据，不提超过上一年农民人均纯收入的５％。其中，村提留不得少于３％，乡统筹费不得超过２％。村提留包括公积金、公益金和管理费。其中，公积金应占４０％，管理费不得超过４０％，其余部份为公益金。


　　第九条　村提留、乡统筹费使用范围：
　　（一）公积金用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业等扩大再生产的开支。
　　（二）管理费用于村、组干部报酬和办公费开支。用管理费开支的村、组干部报酬，实行定额补助或误工补贴的形式。具体定额补助人数、标准和误工补助贴办法，由乡人民政府根据村的规模、经济发展水平及实际工作需要提出方案，经村集体经济组织成员代表会议或村民代表会议讨论通过后，报区人民政府农民负担监督管理部门备案。对本村经济发展有特殊贡献的干部经上述程序讨论通过，乡人民政府批准后可增加报酬，但最高不超过当年人均收入的５倍；村级干部的目标管理奖，以精神奖励为主，物质奖励为辅，奖励标准不超过基本报酬的三分之一。
　　（三）公益金用于五保户和孤儿的供养、特别困难户的补助、合作医疗健康保健以及其他集体福利事业的开支。
　　（四）乡统筹费用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等民办公助事业的开支。乡统筹费也可以用于五保户和孤儿的供养，但从此项列支的，不得在村提留中重复列支。乡村两级办学经费（即农村教育事业费附加）占乡统筹费的５０％，用于本乡范围内乡村两级的民办教育事业。


　　第十条　劳务标准，每人农村劳动力每年承担５至１０个标准工作日的义务工；畜力车、机动车每年每台控制在５人义务工作日之内。因抢险救灾需要增加的农村义务工，畜力车、机动车义务工作日，由区乡人民政府统筹决定。每个农村劳动力每年承担１０至２０个标准工作日的劳动积累工；畜力车、机动车每年每台控制在５个义务工作日之内。出现抗御自然灾害等特殊情况时，经区人民政府批准，可超出上述规定适当增加。
　　从事非农业生产的农村劳动力，按上述规定承担农村义务工和劳动积累工。


　　第十一条　劳务的使用，农村义务工、机畜车主要用于植树造林、防汛、乡村公路建设和校舍修缮等。各项用工数量，由乡人民政府统筹安排。
　　劳动积累工主要用于农田水利基本建设和植树造林。各项用工数量，由乡人民政府统筹安排。应在农闲期间使用，尽可能使投劳农民受益。

第三章　农民负担的提取和管理





　　第十二条　村提留和乡统筹费，实行全年统算统收制度。
　　村提留，由村集体经济组织每年年底作出当年决算报告，并提出下一年度预算方案，经村集体经济组织成员大会工成员代表会议或村民代表会议讨论通过后，报乡人民政府备案，并张榜公布，接受群众监督。
　　乡统筹费，由乡人民政府商乡集体经济组织每年年底作出当年决算报告，并编制下一年度预算方案，经乡人民政府大会审议通过后，连同本乡范围内的村提留预算方案，一并报区人民政府农民负担监督管理部门备案，并张榜公布，接受群众监督。


　　第十三条　村提留和乡统筹主要按农民从事的产业和经济收入承担。
　　承包耕地的农民按其承包的耕地面积或劳动力向所属村、乡集体经济组织缴纳。
　　对收入水平在本村平均线以下而无力缴纳的烈军属，伤残军人、失去劳动能力的复员退伍军人、因公负伤和特别困难户，经村集体经济组织成员大会或成员代表会议或村民代表会议讨论评定，可以适当减免村提留。
　　乡人民政府评定的贫困村，经村集体经济组织提出申请，乡农民负担监督管理部门审核，乡人民政府同意，报乡人民代表大会审议通过，可以适当核减乡统筹费。
　　从事养殖业或二、三产业的专业户、经营个体工商业和私营企业的，应在税后按区人民政府规定提取比例承担村提留、乡统筹费，向所属村、乡集体经济组织缴纳，但不计算在本规定第八条规定的限额比例之内。


　　第十四条　村提留、乡统筹费分别属于村、乡集体经济组织范围内的全体成员所有，主要用于本乡、村内生产和民办公助事业，不得混淆或改变其集体资金性质的用途，不得平调出本乡使用，不得挪作乡财政开支。
　　村提留由村集体经济组织收取和管理，由本村使用，村民委员会监督。乡统筹费由乡人民政府统一收取，乡、村两级使用，乡农村经济经营管理部门管理。
　　实行严格的财务管理制度。村、乡集体经济组织建立村提留、乡统筹费管理制度，乡、区人民政府负担监督管理部门对村提留、乡统筹费的提取和使用实行审计监督制度。


　　第十五条　农民承担劳务以出劳为主，任何单位和个人不得强迫农民以资代劳。个人自愿以资代劳的，须经村集体经济组织批准，并合理折算成代劳金，用于支付代劳者的劳动报酬。
　　因病或伤残不能承担劳务的，由村民小组评议，经村集体经济组织成员大会或成员代表会议或村民代表会议讨论通过，可以减免。


　　第十六条　农村义务工和劳动积累工的使用，由乡人民政府商村集体经济组织提出用工计划，经乡人民代表大会审议通过后执行。年终由集体经济组织张榜公布用工情况，接受群众监督。

第四章　其他项目的监督管理





　　第十七条　向农民集资，必须在法律，法规和国务院有关政策允许的范围内进行。乡、村集体经济组织集资开展经济建设，兴办公益事业，必须遵循自愿、适度、出资者受益和资金定向使用的原则，分别经乡人民代表大会、村集体经济组织成员代表会议或村民代表会议讨论同意。


　　第十八条　下列行为必须按法定程序报批，经批准后方能实施：
　　（一）国家机关、企事业单位、社会团体向农民或农村集体经济组织集资；
　　（二）在农村建立基金；
　　（三）面向农民或农村集体经济组织的行政事业性收费。
　　依法实施行政事业性收费的单位，必须向物价部门申领《收费许可证》，收费人应当出示有关证件，并开具财政部门监制的收据。


　　第十九条　农民进入市场销售自产的农副产品，应服从市场管理部门的管理；市场管理部门应依据法律、法规和规章的规定收取费用，对于违反规定的行为，农民有权拒绝和举报。
　　严禁非法对农民罚款和没收财物。


　　第二十条　向农民或农村集体经济组织发放各种牌照、证件、标志和簿册等，必须按国家法律、法规、规章的规定办理，并只准收取工本费。
　　向农民或农村集体经济组织发行有价证券、报刊、书籍，开展保险和储备业务，必须坚持自愿原则，任何单位不得强行摊派。组织农民参加保险，必须遵守法律、法规和规章的规定。
　　企业事业单位或团体，为农民或农村集体经济组织提供经济、技术、劳务、信息等方面的有偿服务，应当坚持自愿、优质、微利的原则。收取服务费用，应当按照国家有关规定执行。


　　第二十一条　国家行政机关、事业单位在农村设置机构或配备人员，以及国家机关工作人员在农村执行公务，所需经费不得向农民或农村集体经济组织摊派。


　　第二十二条　对先征后减农业税的，从确定减免之日起三个月内，必须如数退还给农民，严禁截留或挪用。


　　第二十三条　违反本规定设置的收费、集资和基金项目，由农民负担监督管理部门或有关部门报请同级或上级人民政府予以撤销。并责令如数退还非法收取的款物。


　　第二十四条　违反国务院有关规定和本规定增加的－村义务工和劳动积累工，经乡农民负担监督管理部门核实，由乡人民政府在下一年度用工计划内扣减，或由用工单位按标准工作日给予农民出工补贴。


　　第二十五条　对违反本规定的单位负责人和直接责任人，由农民负担监督管理部门提请上述人员所在单位或其上级主管机关给予行政处分。


　　第二十六条　任何单位和个人都有权检举违反《条例》、《办法》和本规定的行为。对检举、揭发、控告人打击报复的，违反《中华人民共和国行政监察条例》，由行政监察机关依法处理；违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第五章　附则




　　第二十七条　本规定具体应用由市农业行政主管部门负责解释，并组织实施。


　　第二十八条　本规定自发布之日起施行。