民政部 国家计委 财政部 等


民政部、国家计委、财政部、劳动部、物资部、国家工商行政管理局、中国残疾人联合会关于发布《社会福利企业管理暂行办法》的通知
1990年9月15日，民政部、国家计委、财政部、劳动部、物资部、国家工商行政管理局、中国残疾人联合会

社会福利企业是为安置残疾人员劳动就业而兴办的具有社会福利性质的特殊企业。举办社会福利企业，不仅有利于解决残疾人的就业问题。有利于促进社会的安定团结和精神文明建设，而且也为国家创造了财富，为社会福利事业的发展积累了资金。
为了进一步落实国家对社会福利企业的扶持保护政策，建立良好的社会福利生产经营秩序，做好我国残疾人劳动就业工作，促进社会福利企业健康发展，我们制定了《社会福利企业管理暂行办法》，现发布施行。

附：社会福利企业管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为加强社会福利企业的管理，保护其合法权益，根据《中华人民共和国宪法》和《全民所有制工业企业法》有关规定，制定本办法。
第二条 社会福利企业是为安置残疾人员劳动就业而兴办的具有社会福利性质的特殊企业。
第三条 社会福利企业所安置的残疾人员是指具有一定劳动能力的视力残疾者、听力语言残疾者、肢体残疾者和智力残疾者（具体标准按《社会福利企业招用残疾职工的暂行规定》执行）。
第四条 国家鼓励各地区、各部门兴办社会福利企业，多种渠道解决残疾人的就业问题。国家对社会福利企业实行保护和扶持政策。
第五条 各级民政部门负责对各类社会福利企业实行统一管理。

第二章 审 批
第六条 凡领取营业执照的企业，须经县（区）以上（含县级，下同）民政部门审核认定其社会福利性质，领取《社会福利企业证书》，经同级有关部门审查核实，符合规定条件的，方可享受减免税收，技改贷款、物资分配、产品创优、企业升级等优惠待遇。
第七条 企业向民政部门申请领取《社会福利企业证书》，应提交下列文件：
（一）营业执照副本或经原发照机关同意的复印件；
（二）上级主办单位审查同意的文件；
（三）法定代表人签署的申请报告；
（四）本企业章程；
（五）本企业残疾职工的有关证明。
第八条 社会福利企业应具备下列条件：
（一）安置残疾人员达到生产人员总数35％以上；
（二）生产和经营项目符合国家产业政策，并适宜残疾人从事生产劳动或经营；
（三）企业中每个残疾职工应具有适当的劳动岗位；
（四）有必要的、适合残疾人生理状况的安全生产条件和劳动保护措施。
对安置残疾人员占生产人员总数比例超过10％而未达到35％的企业，经民政部门核实安置残疾人员比例后，发给有关证明，税务部门审查核实符合减税条件的，可享受相应的减税待遇。这类企业应积极创造条件，更多地安置残疾人员，逐步达到社会福利企业的标准。
第九条 县（区）以上民政部门会同当地税务、工商行政管理机关有权对所管辖地区的社会福利企业进行监督，每年检查一次。社会福利企业应当提供检查所需要的文件、帐册、报表及其他有关资料。
第十条 社会福利企业因合并、分立、转让等重大事项的改变，涉及原社会福利企业终止的，须经当地民政部门审查同意，并向工商行政管理机关办理相应的登记手续，报当地劳动部门备案。
第十一条 社会福利企业自行终止的，应由企业管理委员会或职工代表大会作出决议，企业主办单位和部门审查同意后，向工商行政管理机关申请注销登记。企业经注销登记后，由原发证的民政部门收缴《社会福利企业证书》。企业主办单位和部门应负责做好善后工作。

第三章 权利义务
第十二条 社会福利企业应是自主经营、独立核算、自负盈亏的经济实体，具有法人资格，在遵守国家法令、规定的前提下，享受下列权利：
（一）有权选择业务内容，安排生产社会需要的产品或为社会提供服务；
（二）有权按国家有关政策来确定适应本企业情况的工资形式和奖惩办法；
（三）有权享受国家和各级地方政府及部门制定的优惠待遇；
（四）有权进行各种技术协作和联合；
（五）有权享受其他企业所享受的各项权利；
（六）有权拒绝一切非法摊派和收费。
第十三条 社会福利企业应履行下列义务：
（一）必须严格遵守国家的法律、法规和政策，接受国家计划指导，服从民政部门的统一管理和领导，接受工商行政管理、税务、银行、物价、财政等部门的监督检查，以及行业管理部门的业务指导；
（二）依法缴纳国家规定的税收和有关费用；
（三）按照有关规定及时缴纳社会福利生产发展基金；
（四）确保产品或服务质量，对消费者和用户负责；
（五）妥善安排残疾职工的生产和生活，积极研制和采用残疾职工专用设备，兴建福利设施。
（六）加强职工的政治思想、职业道德教育，开展扶残助残活动；
（七）开展职工特别是残疾职工职业技能培训，提高职工的文化水平和技术水平；
（八）积极开展文娱和康复活动，提高职工的健康水平；
（九）履行其他企业所必须履行的各项义务。

第四章 管理机构
第十四条 民政部门设立专门行政管理机构，加强对社会福利企业的管理。
第十五条 民政部门对社会福利企业的管理主要是，加强对福利生产的宏观管理；指导、监督社会福利企业的办企业方向；审批和检查各类社会福利企业；协助落实国家的各项扶持保护政策；为企业的生产经营提供服务。县（区）以上民政部门要研究制定有关的方针政策和发展规划。

第五章 保护扶持
第十六条 国家对社会福利企业实行税收优惠政策。有关具体规定，按国家和地方有关文件执行。
第十七条 对社会福利企业应按产品实行行业归口管理。各地在安排社会福利企业的生产时，要按国家产业政策的有关规定办理。对适合残疾人生产、工艺相对简单、销路比较稳定、且社会福利企业具有生产优势的产品，应优先调剂和安排给社会福利企业生产，逐步划定某些产品为社会福利企业专产专营。
第十八条 计划、物资和各行业归口部门对社会福利企业的生产、建设中所需的原材料、燃料、技术等，要积极给予支持和照顾；对纳入国家和地方指令性调拨计划产品生产所需的计划分配物资，分别由国家和地方按计划供应。
第十九条 各有关部门要积极支持和具体帮助社会福利企业搞好技术改造。技术改造项目应按隶属关系和计划管理体制，按国家有关规定纳入地方计划及行业规划。
第二十条 对社会福利企业产品创优、上档升级等项工作，要按照产品和行业与其他企业同样对待。
第二十一条 各地计划、民政、物资、财政、工商行政管理、劳动及各行业归口部门要认真贯彻落实国家有关政策和规定，切实帮助社会福利企业解决实际困难。
第二十二条 对安置盲人较多的社会福利企业应在物资、资金、劳动保险、产业政策等方面，给予特殊照顾。

第六章 企业管理
第二十三条 社会福利企业实行厂长（经理）负责制。厂长（经理）的委任、选举、招聘或免职，凡民政部门直属企业的由民政部门组织进行，其他社会福利企业须报当地民政部门备案。
第二十四条 厂长（经理）是社会福利企业的法人代表，独立负责地处理经营管理、生产指挥、技术开发中的问题。主管部门要保护厂长（经理）的合法权益，保证他们依法正常行使职权。
第二十五条 党在社会福利企业的基层组织要搞好党的思想、组织、作风建设，领导企业的思想政治工作和精神文明建设，保证、监督党和国家方针政策的贯彻执行，坚持企业的社会主义方向。企业党组织要参与讨论企业的重大问题并提出意见和建议。企业中层行政干部，由厂长提名或党组织推荐，经党政领导集体讨论后，由厂长任免。
第二十六条 社会福利企业要全心全意依靠工人阶级，确立职工在企业中的主人翁地位；要健全职工代表大会制度，逐步建立残疾职工组织，实行民主管理。厂长（经理）要自觉地接受党组织和职工群众的监督。
第二十七条 社会福利企业中非生产人员不得超过职工总数的22％。
第二十八条 社会福利企业必须加强定额管理，建立健全劳动、物质消耗、物资储备、资金、设备利用、管理费用等项定额。
第二十九条 社会福利企业的供销工作，要主动取得有关部门的支持和照顾，严格履行经济合同，不断开拓市场销路。
第三十条 社会福利企业要加强标准化、计量、检测等项基础工作，积极推行全面质量管理，严格实行质量责任制，不断提高产品质量和服务质量。
第三十一条 社会福利企业要积极采用新技术、新工艺，加速企业的技术改造和新产品开发。

第七章 劳动工资
第三十二条 社会福利企业招用残疾职工，应逐步实行劳动合同制。企业有权按国家有关规定录用、聘用或辞退职工。辞退残疾职工应征求企业残疾职工组织的意见，由企业职工代表大会决定，并报上级主管部门备案。
第三十三条 社会福利企业要逐步实行工资总额与企业经济效益挂钩的原则。工资基数、挂钩基数和浮动系数由企业主管部门提出方案，报经计划、劳动、财政部门审定后执行。
第三十四条 社会福利企业职工的社会保险和生活福利待遇、劳保用品、保健津贴等均按当地同所有制同行业同工种规定执行。职工退职、退休劳保待遇按国家有关规定执行。企业所有职工都应参加养老保险或退休费用统筹。养老保险金的交纳办法按国家有关规定执行。
第三十五条 社会福利企业在工种安排、劳动定额等方面，要根据残疾职工的生理特点，给予适当照顾，保障其基本生活。

第八章 财务管理
第三十六条 社会福利企业要加强财务管理，健全财务管理制度，严格执行财经法规、财经政策和财经纪律，自觉接受财政、审计部门的审查监督。
第三十七条 社会福利企业的税收减免金必须由企业单独列帐，专项管理，民政、税务、财政部门共同监督。
减免税金要规定用于企业技术改造、扩大再生产、补充流动资金、职工集体福利的比例，其具体比例由各地自定。
县（区）以上民政部门可从辖区内的社会福利企业减免的税金中提取一定比例集中使用，建立社会福利生产发展基金，扶持本辖区内的社会福利生产的发展，其具体比例和使用范围另行规定。
第三十八条 社会福利企业主办单位和企业实行利润分成，要坚持多留少提的原则，提取比例最高不得超过企业扣除所得税、各种基金等之后纯利润的30％。提取的利润应主要用于对社会福利企业的新建、扩建、技术改造、新产品试制。社会福利企业留存的纯利润，主要用于本企业技术改造、扩大再生产、补充流动资金及职工集体福利和奖励，其比例由各地自定。
第三十九条 管理集体社会福利企业的民政主管部门，其行政经费未纳入预算的，可按国家有关规定，向辖区内的集体社会福利企业按销售收入额的一定比例提取管理费。管理费的开支范围包括：提交上级管理费、拨补下级管理费、行政经费支出、新产品试制失败损失、展品及样品费等（具体办法按国家税务局《关于集体福利企业向其主管部门上交管理费问题的通知》执行）。凡提取管理费的，应对辖区内的集体社会福利企业承担经济连带责任。

第九章 法律责任
第四十条 社会福利企业违反本办法规定，有下列情形之一的，县（区）以上民政部门应当根据不同情况，给予批评教育；情节严重的，给予警告、限期纠正直至吊销《社会福利企业证书》的处分：
（一）安置残疾人员达不到生产人员总数35％的；
（二）侵犯残疾人合法权益的；
（三）违反税收减免金管理和使用规定的；
（四）隐瞒残疾人就业比例、弄虚作假的。
违反《中华人民共和国企业法人登记管理条例》的，由工商行政管理机关依法处罚。
第四十一条 社会福利企业对民政部门的处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起十五日内向上一级民政部门申请复议。上一级民政部门受理复议申请后，应在六十日内作出复议决定。企业对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。

第十章 附 则
第四十二条 本办法适用于国营和集体社会福利企业。
第四十三条 残疾人从事个体工商业及请残疾人作帮手、学徒的，其优惠待遇可参照本办法执行。
第四十四条 个体工商户和私营企业安置残疾人员达到生产人员总数35％以上的，其管理办法另行规定。
第四十五条 各省、自治区、直辖市可根据本办法制定具体办法并报民政部备案。
第四十六条 本办法由民政部负责解释。
第四十七条 本办法自发布之日起施行。


论行政驳回诉讼请求判决
张辅伦

　　行政驳回诉讼请求判决并非《行政诉讼法》规定的判决形式。但是，《行政诉讼法》规定的四种判决形式——维待、撤销、限期履行和变更判决已不能完全适应当前各种类型的行政案件，完善行政诉讼的判决形式——增设行政驳回诉讼请求判决这一新的判决形式在理论上和立法、司法实践中被提上议事日程。最高法院刚刚通过的司法解释就明确规定了行政驳回诉讼请求这一新的判决形式。本文就行政驳回诉讼请求判决的法律地位、意义、涵义和适用范围等问题进行探讨，以期抛砖引玉。
一、行政驳回诉讼请求判决的法律地位
　　我国《行政诉讼法》第54条规定，人民法院对行政案件经过审理，根据具体行政行为的不同情况，分别作出维持、撤销(含部分撤销并可判决被告重新作出具体行政行为)、限期履行、变更等判决。行政驳回诉讼请求判决并非《行政诉讼法》规定的判决形式之一，也就是说，行政驳回诉讼请求判决并未被《行政诉讼法》所确认。但是，《行政诉讼法》规定的四种判决形式已不能完全适应当前各种类型的行政案件，完善行政诉讼的判决形式——增设行政驳回诉讼请求这一新的判决形式的呼声日渐高涨，将行政驳回诉讼请求判决在立法中予以明确规定已成为国内行政法学界和行政审判实务界人士的共识，响应这一呼声同时也是司法实践的需要，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》1(以下简称《若干解释》)第50条和56条明确规定了行政驳回诉讼请求判决形式。这就从司法解释上肯定了行政驳回诉讼请求判决的法律地位。
二、行政诉讼中增设行政驳回诉讼请求判决的意义
　　从法学理论上看，行政诉讼法与民事诉讼法和刑事诉讼法共同构成我国的诉讼法体系。在法律渊源方面，可以说我国的行政诉讼法渊源于民事诉讼法。1982年《民事诉讼法》(试行)明确规定，人民法院审理行政案件，依照民事诉讼法的有关规定；最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》也明确规定，人民法院审理行政案件，行政诉讼法没有明确规定的，参照民事诉讼法的有关规定。可见行政诉讼法与民事诉讼法具有密不可分的联系。从法律规定来看，二者有许多原则、制度是相同或相通的，行政诉讼与民事诉讼的审判程序也基本一致2。《民事诉讼法》规定，人民法院对原告不合法的诉讼请求应依法判决驳回。笔者以为，《行政诉讼法》也可借鉴这一规定，对原告的某些诉讼请求予以驳回。
　　虽然在《行政诉讼法》的起草过程中，关于“相对人请求无理，行政机关具体行政行为正确、合法的，人民法院应维持具体行政行为而不是驳回原告的诉讼请求”的意见已为立法机关所接受3。但是，维持判决并不能解决司法实践中所面临的合法具体行政行为的全部问题。例如，行政机关不作为正确、合法，法院判决维持毫无意义；又如对于行政机关合法的事实行为，不以书面或口头形式作出，仅仅表现为一种客观状态，如何维持?还有相对人对具体行政行为的合法性已无异议，仅就行政赔偿起诉的，如果相对人的请求不合法，如何处理?再如行政诉讼中行政机关改变原具体行政行为，相对人不申请撤诉，仍坚持要求对原具体行政为进行审查的，如果审理认为原具体行政行为合法的，能否适用维持判决?等等问题都需要用一种新的判决形式——驳回诉讼请求判决来解决。可见，增设驳回诉讼请求判决是司法实践的需要。
　　事实上，我国《行政诉讼法》虽未明确规定驳回诉讼请求这一判决形式，但是《行政诉讼法》第41条第(3)款规定提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据，人民法院经过审理，认为原告的诉讼请求没有相应的事实依据时，其诉讼请求就得不到法律保护，人民法院对原告的诉讼请求应当作实体上驳回处理(包括判决维持具体行政行为)。因而可以说确立驳回诉讼请求判决是《行政诉讼法》的暗含意思，而且也符合一般的诉讼理论。
　　同时，行政诉讼中增设驳回诉讼请求判决有利于保护原告的诉讼权利(如对超过起诉期限的起诉，判决驳回诉讼请求而不是裁定不予受理或驳回起诉，就是对原告起诉权的保护)；防止当事人滥诉、缠诉(如对附带行政赔偿诉讼，若判决驳回行政赔偿的诉讼请求，就比仅仅维持原具体行政行为更能有效地防止当事人再诉，因为维持判决并不能解决是否赔偿的问题，只有驳回诉讼请求才能彻底否定当事人的赔偿请求)；简化行政审判程序，提高行政行为的法律效力，更好地保护公共利益，更好地实现行政诉讼的价值4。
　　但是，我们也不能过高地估计行政驳回诉讼请求判决的作用，在实践中，更不能滥用行政驳回诉讼请求判决，作为司法解释确定的判决形式之一，它的适用范围应该受到严格的限制(有关这一问题本文将在第四部分详细论述)。人民法院的审判人员尤其要从观念上避免“着重审查原告的诉讼请求”。因为行政诉讼法的中心任务是对具体行政行为的合法性进行审查。《行政诉讼法》第5条明确规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查”。如果只审查或着重审查原告的诉讼请求，则会忽视对具体行政行为的合法性审查，不仅有悖于行政诉讼法的宗旨和中心任务，而且还会导致错误地维持被告行政机关的具体行政行为的结果(因为原告的诉讼请求不合法并不等于被告行政机关的具体行政行为必然合法)，达不到行政诉讼法“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”的目的。
三、行政驳回诉讼请求判决的涵义
　　由于我国唯一的一部对具体行政行为进行司法审查的法律——《行政诉讼法》没有规定驳回诉讼请求这一判决形式，因而理论上对这种判决形式的研究极少。关于这方面的学说和论著几乎没有。借鉴民事诉讼法学的有关原理，笔者将行政驳回诉讼请求判决界定为“人民法院对行政案件经过审理以后，依法作出的对原告的实体诉讼请求予以否定(或不予满足)的一种判决。它具有以下两个法律特征：
　　1?行政驳回诉讼请求判决与其他判决形式一样，具有强制性、权威性、终结性、实体性和合法性的特点。
　　2?行政驳回诉讼请求判决具有否定性。行政驳回诉讼请求判决是对当事人实体诉讼请求从正面直接予以否定的一种判决，不同于其他四种判决的判决形式。
四、行政驳回诉讼请求判决的适用范围
　　行政驳回诉讼请求判决的适用范围即适用对象，亦即对相对人的哪些诉讼请求，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。根据《行政诉讼法》、《民事诉讼法》的规定和立法精神、法律原则及有关法学理论，结合行政审判实践，笔者以为行政驳回诉讼请求判决主要适用于以下七种情况：
　　1?原告提起行政诉讼超过法定的起诉期限的。超过法定起诉期限即超过诉讼时效期限，是指当事人没有在法律规定的有效期限内起诉，因而丧失了请求人民法院运用审判权保护其合法权益的权利。在民事诉讼法中，根据最高人民法院《关于贯彻执行〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第153条的规定，对超过诉讼时效期限的案件，人民法院仍应受理，受理后，查明无中断、中止、延长事由的，判决驳回诉讼请求。在行政审判中，由于《行政诉讼法》没有具体规定，目前实践中一般是采取驳回起诉或者不予受理的办法处理。笔者以为这样处理欠妥。因为行政诉讼中对原告超过法定起诉期限的规定就是民事诉讼中诉讼时效的规定，参照最高人民法院《关于贯彻执行〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第153条的规定，对原告超过法定期限起诉的，人民法院应当驳回诉讼请求而不是驳回起诉或者不予受理。因为裁定不予受理是人民法院认为原告起诉不符合起诉条件，对其作出不予受理的处理；驳回起诉是对已经受理的案件，人民法院经过进一步审查认为不符合起诉条件而作出的驳回起诉权的认定。无论是不予受理还是驳回起诉均是人民法院对不符合起诉条件的请求作出的剥夺其程序意义上诉权的决定，是对诉讼程序的处理，不涉及实体问题。而《行政诉讼法》第41条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实依据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。是否超过起诉期限并不是起诉的必要条件，因而原告的起诉只要符合上述四个条件，法院就不能不予受理，受理后也不能驳回起诉。超过法定起诉期限，原告仍享有诉权，只是丧失了实体上请求法律保护的权利，即丧失了胜诉权，法院应作出驳回诉讼请求的判决。驳回诉讼请求判决是人民法院对原告实体意义上胜诉权的否定，与裁定不予受理或驳回起诉对原告程序意义上诉权的否定有本质不同。但是，《若干解释》第44条第(6)项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。笔者以为这一规定有悖于《行政诉讼法》第41条关于起诉条件的规定和立法精神。鉴于《若干解释》刚刚施行不久，修订尚需一段时间，在修订之前，宜按《若干解释》执行。
　　2?对行政机关合法的行政事实行为起诉的。尽管《行政诉讼法》和有关司法解释并未使用行政事实行为这一概念，但是行政执行实践中的行政事实行为是一个不容回避的问题。结合《行政诉讼法》、《行政复议法》和行政法学理论，笔者将行政事实行为界定为行政机关、法律法规授权的组织及其公务人员在行政执法过程中(或因行政执法的需要)作出的，非以设定相对人权利义务为目的的具体行政行为。《行政诉讼法》第11条和《行政复议法》第6条的规定即“对限制人身自由或者对财产的查封、扣压、冻结等行政强制措施不服的；”“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件。”都含有一定量的行政事实行为。原告对行政事实行为不服提起的诉讼，人民法院经审查认为行政事实行为合法、原告的诉讼请求无理的，不能适用维持判决。因为行政事实行为非法律行为，不以口头或书面形式作出，多为行政法律行为的执行行为，主要表现为一种客观状态或产生某种事实效果5。例如公安人员在追捕脱逃的因赌博被行政拘留的相对人的过程中使用了武器造成了相对人身体的伤害，相对人对使用武器的行为不服起诉要求撤销并赔偿损失，人民法院审查认为使用武器的行为符合《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》的规定，因而可以判决驳回原告的诉讼请求。
　　3?起诉行政机关不作为理由不成立的。行政机关不作为是指行政机关依法应当履行一定职责或作出某种行为而没有履行或没有作出的，也有人称之为“没有履行”、“没有办理”或“没有发放”。根据《行政诉讼法》第11条和《行政复议法》第6条的规定，相对人“认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；”“认为符合法定条件申请行政机关履行保护人身权、财产权、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；”“申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的”均可提起行政诉讼。如果行政机关上述不作为行为正确、合法(如履行时机不成熟、办理条件不充分、申请不符合法定条件、行政机关对是否履行该项法定职责具有自由裁量权等等)人民法院维持已无实际意义，这时可以判决驳回原告的诉讼请求——驳回原告要求行政机关作为的诉讼请求。
　　4?对行政机关合法但不合理的具体行政行为起诉的。根据《行政诉讼法》第5条的规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”也就是说，人民法院审理行政案件，只审查行政行为的合法性，不审查行政行为的合理性。在行政诉讼中，人民法院对合法但不合理的具体行政行为如果撤销则违反了《行政诉讼法》第54条的规定，因为具体行政行为并未达到违法的程度；如果判决维持则有支持肯定不合理的具体行政行为之嫌，也给行政机关纠正自己的不合理行政行为造成障碍。因而可以判决驳回原告的诉讼请求。这样既不违反行政诉讼法的立法精神，又给行政机关纠正自己的不合理的行政行为留有余地。
　　5?对相对人单独或附带提起的行政赔偿诉讼，如果行政赔偿诉讼请求不能成立，可以判决驳回诉讼请求。满足原告单独或附带提起行政赔偿诉讼请求，必须建立在行政机关具体行政行为违法且造成原告合法权益损害的基础之上。如果行政机关的具体行政行为合法或者具体行政行为虽然违法但并未损害原告的权益或者只损害了原告的非法权益(如行政机关对违章建筑的拆除)，则人民法院应依法认定原告行政赔偿诉讼请求不能成立，判决驳回诉讼请求。因为在这种情况下，要么不涉及具体行政行为的合法性问题(如单独提起行政赔偿诉讼)，这时只能驳回原告的诉讼请求；要么虽然涉及具体行政行为的合法性，但具体行政行为的合法性问题并非原告与行政机关争议的焦点，也不是人民法院审查的中心任务，仅仅对合法的具体行政行为进行维持或对违法具体行政行为予以撤销并不能解决行政赔偿争议，人民法院不仅要维持合法的具体行政行为或撤销违法的具体行政行为，同时还应驳回原告不合法的行政赔偿请求，只有这样才能全面解决行政争议和行政赔偿争议。
　　6?对行政诉讼中被告改变其所作的具体行政行为，原告不申请撤诉的。根据《若干解释》第五十条的规定，在行政诉讼中，被告改变具体行政行为，原告不申请撤诉，人民法院通过对原具体行政行为进行审查，认为原具体行政行为正确、合法，只能驳回原告的诉讼请求而不能维持原具体行政行为。因为如果人民法院维持原具体行政行为，由于行政机关已经作出一个新的具体行政行为，则会出现两个行政行为——行政机关改变后的具体行政行为和人民法院审判权维持的原具体行政行为同时有效并存的结果，而这两个具体行政行为本身又存在差异，让行政机关和原告无所适从，不知执行哪个具体行政行为为好。如果人民法院驳回原告的诉讼请求，则行政机关只能执行改变后的具体行政行为，原具体行政行为自然失效。
　　7?被诉具体行政行为合法，但因情况变化(或称情势变更)需要变更或废止的。这主要是指被诉具体行政行为作出的当时是合法的(因而不能撤销)，但是因为情况变化，需要变更或终止其效力，人民法院不宜判决维持，因为如果法院判决维持，就丧失了变更或终止其效力的可能性，被告行政机关会认为，既然具体行政行为被人民法院生效的判决所维持，也就不能再改变了，这就可能使有害的行政行为延续下去，对社会、对他人造成不利影响。为了给行政机关处理情势变更留有余地，可以采取驳回原告诉讼请求的办法6。例如，某市政府根据城市总体规划，计划修建一座立交桥，征用部分耕地，耕地所有者或者使用者不服起诉，在诉讼中，市政府总体规划变更，不需征用耕地，这时人民法院就不能撤销原征用耕地的行为(因为征用耕地是根据原来的总体规划进行的)，也不能判决维持征用耕地的行为(因为情况发生变化，现在不必征用耕地)，只能判决驳回原告的诉讼请求，由行政机关自行变更或终止征用耕地的行政行为。
　　(作者单位：湖北省高级人民法院)
　　
　　
　　注释：
　　11999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，自2000年3月10日起施行。
　　2参见林莉红著：《行政诉讼法概论》，武汉大学出版社1992年版，第6页。
　　3参见江必新著：《行政诉讼问题研究》，中国人民公安大学出版社1989年版，第220—222页。
　　4参见叶必丰著：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第53—67页。
　　5陈新民著：《行政总论》，三民书局民国八十四年修订五版，第313页—315页。
　　6参见江必新主编：《行政诉讼与土地管理法新解》，时事出版社1999年3月版，第56页。